――《會計改革與發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》解讀之三

　　內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。實踐證明，健全有效的內部控制可以合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。“十一五”時期，我國已建成了由《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》和18個應用指引、1個評價指引、1個審計指引組成的企業(yè)內部控制規(guī)范體系?！笆濉睍r期，我們將重點抓好企業(yè)內部控制規(guī)范的貫徹實施?！稌嫺母锱c發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，要完善內部控制規(guī)范體系，穩(wěn)步推進內部控制規(guī)范體系有效實施。

　　一、推進實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系意義重大

　　加強和完善企業(yè)內部控制，已成為當今世界資本市場發(fā)展的基礎性工作?；仡櫸覈髽I(yè)的發(fā)展歷程，建立健全內部控制，是提升企業(yè)經營管理水平和風險防范能力、切實維護資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措，也是調整經濟結構、轉變發(fā)展方式的重要抓手。根據(jù)我國市場經濟發(fā)展要求和國務院領導重要指示精神，財政部牽頭，會同審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門，在科學總結我國企業(yè)先進的管理實務，系統(tǒng)借鑒發(fā)達市場經濟國家或地區(qū)相關規(guī)范的基礎上，分別于2008年、2010年發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內部控制配套指引》，構建了一套內部環(huán)境優(yōu)化、風險評估科學、控制措施得當、信息溝通迅捷、監(jiān)督制約有力的企業(yè)內部控制規(guī)范體系，并要求自2011年1月1日起在我國上市公司和大中型企業(yè)分步實施。

　　推進實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系，對于繼續(xù)有效應對國際金融危機,促進企業(yè)轉變經濟發(fā)展方式,促進會計工作更好地服務經濟社會發(fā)展大局，具有重要意義：一是有助于企業(yè)樹立正確的經營理念，不斷提升經營管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。隨著經濟全球化趨勢的不斷發(fā)展，企業(yè)正處于改革和發(fā)展的關鍵時期，面臨的內外風險因素增多，需要探索改進內部管理的有效途徑和方法。加強內部控制，有助于企業(yè)及時識別國內外經營環(huán)境急劇變化形成的各類風險，有助于企業(yè)不斷健全在戰(zhàn)略風險、財務風險、合規(guī)風險、安全生產風險、環(huán)境風險等方面的管控措施，幫助企業(yè)規(guī)避危機的沖擊，并獲得更多更好的發(fā)展機會，從而更好更快更穩(wěn)地實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略，提升可持續(xù)發(fā)展能力。二是有利于深化企業(yè)改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全現(xiàn)代市場體系。企業(yè)是現(xiàn)代市場體系中的最主要的、最活躍的主體，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度是適應社會主義市場經濟發(fā)展需要，深化企業(yè)改革的有效途徑?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)治理結構順暢、行為規(guī)范、決策理性、責任明確，成為真正自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。建設與實施內部控制，有助于企業(yè)完善治理結構和內部約束機制，有助于企業(yè)提高資源管理與利用的安全性和有效性，促進經濟資源的有效配置，推動健全現(xiàn)代市場體系。三是有利于維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾合法權益。健全有效的內部控制，能夠促進企業(yè)遵守國家法律法規(guī)和規(guī)章制度，保障企業(yè)資產安全，減少舞弊，提高財務信息質量，提升財務報告的有效性，從而保證投資者對高質量財務信息的需求，保護投資者的合法權益，促進資本市場的健康有序發(fā)展。

　　二、企業(yè)內部控制規(guī)范體系試點工作進展順利

　　2010年4月26日，財政部、證監(jiān)會、審計署、國資委、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合召開企業(yè)內部控制配套指引發(fā)布暨貫徹實施動員大會，就貫徹實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系進行全面部署。按照“選擇試點、逐步推廣、總結經驗、穩(wěn)步推進”的原則，財政部和證監(jiān)會選擇了內控體系較為健全的在境內外同時上市的69家公司自2011年1月1日起實施，同時選擇了211家主板上市的公司進行試點。為推動實施和試點工作，各省財政部門會同證券、審計、銀行、保險、國資等監(jiān)管部門成立聯(lián)合工作組，召開企業(yè)內部控制規(guī)范體系宣傳動員大會，制定實施方案，選擇有關企業(yè)開展試點工作；通過舉辦培訓班、研討會、論壇等方式，借助網絡、報刊等媒體，積極開展企業(yè)內部控制規(guī)范體系宣傳培訓活動；密切跟蹤上市公司執(zhí)行和試點的情況，適時進行政策咨詢和業(yè)務指導，形成了統(tǒng)籌協(xié)調、合力推動的局面，奠定了內部控制規(guī)范體系貫徹實施的堅強組織保障，內控理念得以深入人心、深入社會、深入企業(yè)。

　　實施和試點企業(yè)負責人高度重視內部控制規(guī)范體系建設與實施工作，建立健全內控領導體制和組織機構，結合行業(yè)特點和企業(yè)經營管理狀況，優(yōu)化業(yè)務流程，強化風險控制，健全內控制度，確保內控規(guī)范體系與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相契合、與企業(yè)內部管理相統(tǒng)一，做到實施試點工作開展穩(wěn)妥有效。會計師事務所和內控咨詢服務機構加強內控業(yè)務培訓、拓展業(yè)務領域、提升業(yè)務質量，并為政府決策貢獻智慧，為企業(yè)內控實務出謀劃策。通過內控規(guī)范體系的貫徹實施，一批內控咨詢和服務機構明確了自身新的業(yè)務發(fā)展方向，豐富了自身發(fā)展的途徑，同時又為企業(yè)貫徹實施內控規(guī)范體系提供支持和服務。

　　三、明確“十二五”時期貫徹實施企業(yè)內部控制規(guī)范體系的目標任務

　　實施和試點工作總體進展順利，但由于內部控制涉及企業(yè)經營管理的方方面面，需要企業(yè)每一個員工的共同參與，所以在實施過程中還存在一些阻力和難點，比如，一些企業(yè)的領導和員工對貫徹實施內部控制規(guī)范體系的重要性和緊迫性認識不足，熟悉企業(yè)經營管理又系統(tǒng)掌握內部控制規(guī)范體系的人才缺乏，企業(yè)難以權衡好內部控制的實施成本與預期效益的關系，難以協(xié)調好內部控制與其他現(xiàn)有管理體系的關系，難以制定好企業(yè)內部控制缺陷的認定標準，等等。企業(yè)內部控制規(guī)范體系的實施是一項復雜的系統(tǒng)工程，有很多需要總結完善、充實提高之處，一些不利于內部控制規(guī)范體系順利實施的體制機制障礙仍然存在，需要在“十二五”時期的貫徹實施工作中予以改進提升、完善解決。

　　為此，《規(guī)劃》提出要不斷完善和強化實施內部控制標準體系的目標，明確了抓好企業(yè)內部控制規(guī)范體系貫徹實施的任務，即：加強與有關政府部門的溝通協(xié)調，大力推動內部控制規(guī)范體系在全社會范圍內更加廣泛地發(fā)揮作用。指導各地制定本地區(qū)企業(yè)內部控制規(guī)范貫徹實施方案，及時掌握地方貫徹實施內部控制規(guī)范的進展情況，確保企業(yè)平穩(wěn)有效實施。發(fā)揮中介機構在建立企業(yè)內部控制規(guī)范體系中深入?yún)⑴c的作用，為企業(yè)內部控制制度建設提供鑒證、咨詢服務。通過有獎征文、經驗交流、知識大賽等形式，總結推廣先進經驗和做法，在全社會形成加強企業(yè)內部控制建設的良好氛圍，推動企業(yè)自覺加強內部控制建設。不斷總結完善企業(yè)內部控制規(guī)范體系，會同相關部門研究擬訂金融、保險、證券行業(yè)的內部控制規(guī)范體系，研究解決實施中存在的制度建設問題。

　　四、切實抓好“十二五”時期企業(yè)內部控制規(guī)范體系的貫徹落實

　　為確保企業(yè)內部控制規(guī)范體系的貫徹實施工作落到實處，使加強內部控制真正成為我國企業(yè)的內在需求、慣常思維和行為習慣，真正成為我國企業(yè)經營管理再上新臺階的助推器，真正成為我國經濟發(fā)展方式轉變的好幫手，“十二五”時期，我們將在總結經驗和優(yōu)化完善的基礎上，積極應對實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，切實做到認識到位、組織到位、人員到位、實施到位、監(jiān)督到位。

　?。ㄒ唬┘訌妰炔靠刂埔?guī)范體系的宣傳培訓，為貫徹實施內控規(guī)范營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。各級財政部門和有關監(jiān)管部門應充分利用各種宣傳媒介的作用，通過企業(yè)管理人員喜聞樂見的各種形式，不斷深化企業(yè)內部控制規(guī)范體系的宣傳、動員和培訓工作，進一步提高有關單位及其負責人依法支持內部控制工作的自覺性，增強做好內控工作的使命感、責任感和緊迫感，使廣大企業(yè)員工和注冊會計師了解、掌握企業(yè)內部控制規(guī)范體系的主要內容、基本要求和精神實質，不斷優(yōu)化企業(yè)內控環(huán)境，強化風險防范意識?！笆濉睍r期，財政部還將通過開展全國會計、內控知識大賽，在全社會范圍內普及內控理念、技術和方法，為企業(yè)內部控制規(guī)范體系的貫徹實施創(chuàng)造有利條件和營造良好氛圍。

　?。ǘ┘訌妰炔靠刂迫瞬沤ㄔO，著力培養(yǎng)勝任內控崗位的復合型人才。企業(yè)內部控制規(guī)范體系能否實施好，關鍵靠人才。企業(yè)內部控制滲透于整個組織的一系列活動中，內部控制系統(tǒng)建設涉及公司治理、風險管理、質量管理、信息系統(tǒng)、審計監(jiān)督、企業(yè)文化建設等領域，涵蓋的知識面廣，業(yè)務流程復雜，各種技能要求全面，測評方法和測評工具復雜細致，需要整合企業(yè)管理、財務會計、信息系統(tǒng)和監(jiān)控流程等知識和技能。“十二五”時期，財政部將大力推進會計人才戰(zhàn)略，創(chuàng)新培養(yǎng)使用模式，加快全國會計領軍人才培養(yǎng)，加強會計人才培養(yǎng)基地建設，將內部控制納入會計人員繼續(xù)教育內容，引導企業(yè)和會計師事務所積極引入和培養(yǎng)內控人才，合理調配人才資源，組建專業(yè)內部控制團隊，為加強我國企業(yè)內部控制建設提供堅實的人才保障。

　?。ㄈ┤嫦到y(tǒng)總結內部控制建設與實施的經驗，形成可供參考和借鑒的內控典型案例。我國企業(yè)的內部控制建設與實施還處于起步階段，可循的經驗或案例較少，很多企業(yè)都是摸著石頭過河，走了不少彎路。為此，財政部將聯(lián)合證監(jiān)會、國資委等有關監(jiān)管部門，通過開展企業(yè)內部控制規(guī)范體系實施情況問卷調查、組織內控有獎征文、召開內控經驗交流會等多種形式，在對我國企業(yè)內部控制建設與實施情況進行全面、系統(tǒng)、深刻總結的基礎上，收集、挖掘、整理形成一批具有行業(yè)代表性、具備一定典型特點或建成一套完整體系的優(yōu)秀案例，為其他公司的內控實踐提供更多樣板參考和經驗指導。

　?。ㄋ模┙⒔∪珒炔靠刂葡嚓P法律法規(guī)和配套文件，著力構建完整的內部控制規(guī)范體系。目前，我們已經建立了一套企業(yè)內部控制規(guī)范體系，并逐步在社會各界達成共識。下一步，我們將定期收集企業(yè)在實施過程中存在的主要問題，聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布有關解釋說明，以便指導和推動上市公司更好地實施內部控制規(guī)范體系。同時，我們還將設法推動在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中補充完善內部控制的普適性要求，協(xié)調相關部門，有針對性地在《會計法》、《注冊會計師法》、《公司法》、《證券法》等法律中補充、調整與內部控制相關的條款，將企業(yè)建立和維護有效的內部控制體系提升到法律的高度。從而形成以相關法律法規(guī)為基礎、以基本規(guī)范為統(tǒng)領、以配套指引和解釋說明為補充的內部控制規(guī)范體系。

　?。ㄎ澹┘訌娕c有關監(jiān)管部門的密切配合，形成高效聯(lián)動的實施和監(jiān)管機制。各級財政部門應聯(lián)合國資、證券、審計、銀行、保險等監(jiān)管部門，選擇不同行業(yè)、不同類型的企業(yè)開展分類試點，并密切跟蹤、全面掌握有關上市公司、大中型企業(yè)和會計師事務所執(zhí)行企業(yè)內部控制規(guī)范體系的情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時跟進，迅速反應，妥善應對。同時，要把上市公司和有關企業(yè)執(zhí)行企業(yè)內部控制規(guī)范體系情況，作為今后一段時間會計監(jiān)督和會計信息質量檢查工作的重點，并對會計師事務所執(zhí)行內部控制審計工作進行專項檢查或延伸檢查?！笆濉睍r期，財政部將根據(jù)各有關部門監(jiān)督檢查的結果，科學合理地評估企業(yè)的執(zhí)行情況，對于執(zhí)行得好的企業(yè)，采取一定方式，通過有關渠道進行宣傳和弘揚；對于執(zhí)行不到位、存在內部控制重大缺陷但未按照企業(yè)內部控制規(guī)范要求進行報告或披露的，將督促整改，要求有關部門重點監(jiān)控；對于存在嚴重問題的，我們還將依法處理。

　?。└櫻芯亢徒梃b國外內部控制先進理論和實踐經驗，著力推進我國內控標準的國際趨同。我國的企業(yè)內部控制規(guī)范體系吸收借鑒了世界各國的理論與實踐經驗，同時緊密結合中國實際，在內控的目標、原則、要素和組織實施等諸多方面，實現(xiàn)了若干重大創(chuàng)新?！笆濉睍r期，我們將與其他國家或地區(qū)內部控制規(guī)范制定組織、資本市場監(jiān)管機構建立更加密切的交流與合作，跟蹤和研究國外關于內部控制的最新規(guī)定或有關報告，吸取借鑒國外監(jiān)管經驗和有價值的新觀點，不斷健全完善我國的內部控制規(guī)范體系，爭取與國際主要資本市場建立互認機制，降低中國企業(yè)境外融資成本。

當今世界多極化、經濟全球化深入發(fā)展，企業(yè)面臨的外部環(huán)境更加復雜，我們要更加清醒地認識到，推動企業(yè)建立健全內部控制責任重大，任務艱巨?！笆濉睍r期，我們要牢牢把握當今世界經濟大變革的重要機遇期，牢牢把握經濟發(fā)展和企業(yè)運行的基本規(guī)律，堅持科學發(fā)展、真抓實干、精心組織，穩(wěn)步推進企業(yè)內部控制規(guī)范體系的不斷完善和有效實施，努力推動我國內控事業(yè)的不斷壯大，為我國企業(yè)改革發(fā)展和金融經濟安全保駕護航。