來源：審計之家

 

固定資產(chǎn)投資審計常用定性表述及適用法規(guī)向導

（違反基本建設程序）

 

1、未按規(guī)定辦理項目審批等手續(xù)

常見表現(xiàn)形式：

1.1　項目建設未嚴格執(zhí)行立項、可研、征地、環(huán)評、初步設計等基本建設程序

1.2　以化整為零、提供虛假資料等不正當手段取得項目審批等文件

1.3　違反建設項目用地預審相關規(guī)定

1.4　未按規(guī)定辦理環(huán)境影響報批手續(xù)

1.5　項目未按規(guī)定進行節(jié)能評估和審查

定性依據(jù)：

（1）國務院辦公廳《關于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號）“一、嚴格規(guī)范投資項目新開工條件

   各類投資項目開工建設必須符合下列條件：

（一）符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設規(guī)劃、土地供應政策和市場準入標準?！　。ǘ┮呀?jīng)完成審批、核準或備案手續(xù)。實行審批制的政府投資項目已經(jīng)批準可行性研究報告，其中需審批初步設計及概算的項目已經(jīng)批準初步設計及概算；實行核準制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)核準項目申請報告；實行備案制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)完成備案手續(xù)。　?。ㄈ┮?guī)劃區(qū)內(nèi)的項目選址和布局必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關規(guī)定辦理相關規(guī)劃許可手續(xù)?！　。ㄋ模┬枰暾埵褂猛恋氐捻椖勘仨氁婪ㄈ〉糜玫嘏鷾适掷m(xù)，并已經(jīng)簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書。其中，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性投資項目，應當依法以招標、拍賣或掛牌出讓方式取得土地。　?。ㄎ澹┮呀?jīng)按照建設項目環(huán)境影響評價分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批?！　。┮呀?jīng)按照規(guī)定完成固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查。……”

   （2）國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）“（九）加強建設項目用地預審管理。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審。”

   （3）國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2008年國土資源部第42號令）“第四條  建設項目用地實行分級預審。
    需人民政府或有批準權的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。

需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。

……

第五條　需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請。

需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請。
    需備案的建設項目在辦理備案手續(xù)后，由建設單位提出用地預審申請。

……

第十四條　預審意見是有關部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件。”

（4）《建設項目環(huán)境保護管理條例》“第九條  建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經(jīng)有審批權的環(huán)境保護行政主管部門同意，可以在初步設計完成前報批環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表。

第十條　建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表，由建設單位報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設項目有行業(yè)主管部門的，其環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表應當經(jīng)行業(yè)主管部門預審后，報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批。

……

第十二條　建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表經(jīng)批準后，建設項目的性質、規(guī)模、地點或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設單位應當重新報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。
    建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表自批準之日起滿5年，建設項目方開工建設的，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表應當報原審批機關重新審核。”

（5）《中華人民共和國節(jié)約能源法》“第十五條  國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。不符合強制性節(jié)能標準的項目，依法負責項目審批或者核準的機關不得批準或者核準建設；建設單位不得開工建設；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。”

（6）國務院《關于加強節(jié)能工作的決定》（國發(fā)〔2006〕28號）“（二十三）……有關部門和地方人民政府要對固定資產(chǎn)投資項目（含新建、改建、擴建項目）進行節(jié)能評估和審查。對未進行節(jié)能審查或未能通過節(jié)能審查的項目一律不得審批、核準，從源頭杜絕能源的浪費。對擅自批準項目建設的，要依法依規(guī)追究直接責任人的責任”。

處理處罰依據(jù)：

（1）國務院辦公廳《關于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號）“四、強化新開工項目的監(jiān)督檢查

……對于以化整為零、提供虛假材料等不正當手段取得審批、核準或備案文件的項目，發(fā)展改革等項目審批（核準、備案）部門要依法撤消該項目的審批、核準或備案文件，并責令其停止建設。”                                

    （2）國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2008年國土資源部第42號令）“第十五條  建設項目用地預審文件有效期為兩年，自批準之日起計算。已經(jīng)預審的項目，如需對土地用途、建設項目選址等進行重大調整的，應當重新申請預審。
    未經(jīng)預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農(nóng)用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。預審審查的相關內(nèi)容在建設用地報批時，未發(fā)生重大變化的，不再重復審查。”

   （3）《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》“第三十一條　建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

建設項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

（4）《建設項目環(huán)境保護管理條例》“第二十四條　違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由負責審批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)，擅自開工建設的，責令停止建設，可以處10萬元以下的罰款：

（一）未報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的；

（二）建設項目的性質、規(guī)模、地點或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化，未重新報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的；

（三）建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表自批準之日起滿5年，建設項目方開工建設，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表未報原審批機關重新審核的。”

（5）《中華人民共和國節(jié)約能源法》“第六十八條　負責審批或者核準固定資產(chǎn)投資項目的機關違反本法規(guī)定，對不符合強制性節(jié)能標準的項目予以批準或者核準建設的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

固定資產(chǎn)投資項目建設單位開工建設不符合強制性節(jié)能標準的項目或者將該項目投入生產(chǎn)、使用的，由管理節(jié)能工作的部門責令停止建設或者停止生產(chǎn)、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生產(chǎn)性項目，由管理節(jié)能工作的部門報請本級人民政府按照國務院規(guī)定的權限責令關閉。”

2、有關部門越權審批建設項目

常見表現(xiàn)形式：

2.1　有關部門超越規(guī)定審批權限審批建設項目

2.2　有關部門降低標準批準建設項目

定性依據(jù)：

   （1）國務院辦公廳《關于加強建設項目管理確保工程建設質量的通知》（國辦發(fā)明電〔1998〕15號）“二、要嚴格執(zhí)行國家關于基本建設項目審批的各項規(guī)定。任何單位和個人都不得越權審批項目，也不得降低標準批準建設項目。”

    （2）國務院辦公廳《轉發(fā)發(fā)展改革委監(jiān)察部等部門關于解決當前政府投資工程建設中帶有普遍性問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕41號）“（一）嚴格遵守政府投資項目決策規(guī)則和程序。……嚴禁以會議紀要等形式代替審批程序，嚴禁越權審批項目。”

（3）《建設工程質量管理條例》“第五條  ……縣級以上人民政府及其有關部門不得超越權限審批建設項目或者擅自簡化基本建設程序。”

3、政府投資項目違規(guī)審批、未批先建

常見表現(xiàn)形式:

3.1　政府投資項目違規(guī)審批、未批先建

 

定性依據(jù)：

（1）國務院辦公廳《轉發(fā)發(fā)展改革委監(jiān)察部等部門關于解決當前政府投資工程建設中帶有普遍性問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕41號）“（一）嚴格遵守政府投資項目決策規(guī)則和程序。……嚴禁以會議紀要等形式代替審批程序，嚴禁越權審批項目。”

“（二）切實履行職責，嚴格執(zhí)行建設審批程序。各級政府有關部門要按照國家有關規(guī)定，加強審批管理，強化對項目規(guī)劃依據(jù)、節(jié)能評估、項目用地預審、環(huán)境影響評價、水土保持方案等條件的審核。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設規(guī)劃、市場準入標準等相關規(guī)定以及有關手續(xù)不完備的項目，不得開工建設，金融機構不得發(fā)放貸款。嚴格禁止未批先建。”

4 、建設項目不符合國家和地方有關規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護等市場準入條件

常見表現(xiàn)形式:

4.1　建設項目不符合國家和地方有關規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、供地政策、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等市場準入條件

4.2　大型公共建筑工程、黨政機關辦公樓等建設項目不符合國家節(jié)能標準

定性依據(jù)：

（1）國務院辦公廳《轉發(fā)國家發(fā)展改革委等部門關于加強固定資產(chǎn)投資調控從嚴控制新開工項目意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕44號）“二、嚴格審查各類擬建項目

對各類擬建項目，各級發(fā)展改革部門要按照國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設規(guī)劃和市場準入標準嚴格審查，嚴格執(zhí)行項目審批、核準、備案等程序；……對不符合產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境標準和要求等市場準入條件及建設程序的擬建項目，土地管理部門不得批準用地，銀行不得提供貸款，發(fā)展改革、城市規(guī)劃、建設、環(huán)保和安全監(jiān)管等部門不得辦理相關手續(xù)。不符合法律和政策規(guī)定、未履行完必要程序的項目，一律不得開工建設。”

（2）《中華人民共和國水污染防治法》“第四十二條　國家禁止新建不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目。”

（3）參照項目審批當年國土資源部、發(fā)展改革委發(fā)布實施的《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》。

（4）參照項目審批當年發(fā)展改革委發(fā)布實施的《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》。

（5）國務院《關于加強節(jié)能工作的決定》（國發(fā)〔2006〕28號）“（二十三）……有關部門和地方人民政府要對固定資產(chǎn)投資項目（含新建、改建、擴建項目）進行節(jié)能評估和審查。對未進行節(jié)能審查或未能通過節(jié)能審查的項目一律不得審批、核準，從源頭杜絕能源的浪費。對擅自批準項目建設的，要依法依規(guī)追究直接責任人的責任”。

（6）原建設部發(fā)展改革委財政部監(jiān)察部審計署《關于加強大型公共建筑工程建設管理的若干意見》（建質〔2007〕1號）“15、新建大型公共建筑要嚴格執(zhí)行工程建設節(jié)能強制性標準。貫徹落實<國務院關于加強節(jié)能工作的決定>，把能耗標準作為建設大型公共建筑項目核準和備案的強制性門檻，遏制高耗能建筑的建設。新建大型公共建筑必須嚴格執(zhí)行<公共建筑節(jié)能設計標準>和有關的建筑節(jié)能強制性標準，建設單位要按照相應的建筑節(jié)能標準委托工程項目的規(guī)劃設計，項目建成后應經(jīng)建筑能效專項測評，凡達不到工程建設節(jié)能強制性標準的，有關部門不得辦理竣工驗收備案手續(xù)。”

（7）《公共建筑節(jié)能設計標準》的有關規(guī)定

處理處罰依據(jù)：

（1）國務院《批轉發(fā)展改革委等部門關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2009〕38號）“三、堅決抑制產(chǎn)能過剩和重復建設的對策措施……（八）實行問責制。地方各級人民政府不得強制企業(yè)投資低水平產(chǎn)能過剩行業(yè)。……對違反國家土地、環(huán)保法律法規(guī)和信貸政策、產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，工作嚴重失職或失誤造成重大損失或惡劣影響的行為要進行問責，嚴肅處理。”

（2）國務院辦公廳《轉發(fā)發(fā)展改革委等部門關于加強固定資產(chǎn)投資調控從嚴控制新開工項目意見的通知》（國發(fā)〔2006〕44號）“二、嚴格審查各類擬建項目……國務院有關部門要加強對各地區(qū)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場準入標準和建設程序的監(jiān)督檢查，對執(zhí)行不力的地區(qū)要予以通報批評。”

（3）《中華人民共和國水污染防治法》“第七十八條　違反本法規(guī)定，建設不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉油、電鍍、農(nóng)藥、石棉、水泥、玻璃、鋼鐵、火電以及其他嚴重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目的，由所在地的市、縣人民政府責令關閉。”

5 、未按規(guī)定辦理相關手續(xù)擅自開工

常見表現(xiàn)形式:

5.1　未取得開工報告擅自開工

5.2　未取得規(guī)劃許可證或者未按照規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設

5.3 先開工，后辦理施工許可證或未取得施工許可證擅自施工

5.4 發(fā)證機關及其工作人員對不符合施工條件的建筑工程頒發(fā)施工許可證

定性依據(jù)：

（1）國務院辦公廳《關于加強和規(guī)范新開工項目管理的通知》（國辦發(fā)〔2007〕64號）“一、嚴格規(guī)范投資項目新開工條件

   各類投資項目開工建設必須符合下列條件：（七）建筑工程開工前，建設單位依照建筑法的有關規(guī)定，已經(jīng)取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設項目工程質量安全的具體措施。”

（2）《中華人民共和國建筑法》“第七條  建筑工程開工前，建設單位應當按照國家有關規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證；但是，國務院建設行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外。”

（3）原建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2001年建設部第91號令）“第二條　在中華人民共和國境內(nèi)從事各類房屋建筑及其附屬設施的建造、裝修裝飾和與其配套的線路、管道、設備的安裝，以及城鎮(zhèn)市政基礎設施工程的施工，建設單位在開工前應當依照本辦法的規(guī)定，向工程所在地的縣級以上人民政府建設行政主管部門（以下簡稱發(fā)證機關）申請領取施工許可證。

    工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設行政主管部門可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，對限額進行調整，并報國務院建設行政主管部門備案。

按照國務院規(guī)定的權限和程序批準開工報告的建筑工程，不再領取施工許可證。

第三條　本辦法規(guī)定必須申請領取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開工。

任何單位和個人不得將應該申請領取施工許可證的工程項目分解為若干限額以下的工程項目，規(guī)避申請領取施工許可證。”

（4）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“第四十條　在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。

……

第四十三條　建設單位應當按照規(guī)劃條件進行建設；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請。變更內(nèi)容不符合控制性詳細規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示。建設單位應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件報有關人民政府土地主管部門備案。”

處理處罰依據(jù)：

（1）原建設部《建筑工程施工許可管理辦法》（2001年建設部第91號令）“第十條　對于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項目分解后擅自施工的，由有管轄權的發(fā)證機關責令改正，對于不符合開工條件的，責令停止施工，并對建設單位和施工單位分別處以罰款。

……

第十三條　本辦法中的罰款，法律、法規(guī)有幅度規(guī)定的從其規(guī)定。無幅度規(guī)定的，有違法所得的處5000元以上30000元以下的罰款，沒有違法所得的處5000元以上10000元以下的罰款。

第十四條　發(fā)證機關及其工作人員對不符合施工條件的建筑工程頒發(fā)施工許可證的，由其上級機關責令改正，對責任人員給予行政處分；徇私舞弊、濫用職權的，不得繼續(xù)從事施工許可管理工作；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

（2）《中華人民共和國建筑法》“第六十四條  違反本法規(guī)定，未取得施工許可證或者開工報告未經(jīng)批準擅自施工的，責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可以處以罰款。”

（3）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》“第六十四條　未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”

（4）《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）“第五條　……（二）各級政府投資主管部門要加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，……不按規(guī)定履行相應核準或許可手續(xù)而擅自開工建設的項目，要責令其停止建設，并依法追究有關企業(yè)和人員的責任。”

（5）建設項目按所屬具體行業(yè)的相關法規(guī)進行處理。

6、項目初步設計概算投資超過原批準概算10%及以上未重新審批

常見表現(xiàn)形式:

6.1　項目初步設計概算投資控制不嚴，投資超過10%及以上未重新審批

 

定性依據(jù)：

    國務院《關于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）“八、……對投資項目概算要實行靜態(tài)控制、動態(tài)管理。凡實際動態(tài)概算超過原批準動態(tài)概算的，投資項目資本金應按本通知規(guī)定的比例，以經(jīng)批準調整后的概算為基數(shù)，相應進行調整，并按照國家有關規(guī)定，確定各出資方應增加的資本金。實際動態(tài)概算超過原批準動態(tài)概算10%的，其概算調整須報原概算審批單位批準。”

7、建設工程竣工后未按規(guī)定交付使用

常見表現(xiàn)形式:

1.7.1建設工程竣工后未組織驗收擅自交付使用

1.7.2建設工程竣工驗收不合格擅自交付使用

定性依據(jù)：

（1）《建設工程質量管理條例》“第十六條　建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行竣工驗收。

建設工程竣工驗收應當具備下列條件：

（一）完成建設工程設計和合同約定的各項內(nèi)容；

（二）有完整的技術檔案和施工管理資料；

（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑構配件和設備的進場試驗報告；

（四）有勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件；

（五）有施工單位簽署的工程保修書。

建設工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用。”

（2）《中華人民共和國建筑法》“第六十一條　交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質量標準，有完整的工程技術經(jīng)濟資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國家規(guī)定的其他竣工條件。

建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。”

處理處罰依據(jù)：

《建設工程質量管理條例》“第五十八條　違反本條例規(guī)定，建設單位有下列行為之一的，責令改正，處工程合同價款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任；

（一）未組織竣工驗收，擅自交付使用的；

（二）驗收不合格，擅自交付使用的；

（三）對不合格的建設工程按照合格工程驗收的。”